作者：董再萍
来源：《理论导刊》2008年第12期
上世纪90年代末以来，全国尤其是经济发达地区城市的急剧扩张，成为我国经济高速增长的引擎。在这一轮地方政府主导的城市扩张中，土地财政扮演了极其重要的角色。由土地带来的政府直接收益(税费收入和土地出让金)和间接收益(土地融资)，是地方政府筹集城市建设发展资金、缓解财政收入不足、落实城市扩张战略的主要手段，但同时也带来了许多的问题。本文拟对土地财政的现状和成因进行分析，并提出相应的治理对策。
一、我国地方政府土地财政现状分析
“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。一般来说，地方政府以地生财的基本途径有三，一是通过出让土地获取土地出让金。二是通过发展建筑业和房地产带来相关税费收人的增加，三是以土地为抵押获取债务收入。
1 以土地出让获得高额土地出让金收入。土地出让金地方政府预算外收人的主要来源，是政府以国有土地所有者的身份，将一定期限的土地使用权出让给土地使用者，而按规定向受让人收取的全部价款。我国自经济市场化改革以来，土地作为一种重要的生产资料和自然资源，其使用制度发生了重大变革，逐步由计划经济时期的无偿划拨使用过渡到市场化的供给。根据现行土地制度，城市发展所需建设用地，由政府依法将农用集体土地征收为国有土地后，再根据土地具体用途，对公益性用地通过无偿划拨方式交给用地单位使用；对工业用地、仓储用地以及地方政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予优惠、扶持的项目的用地，通过协议方式出让；对商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，则以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
目前，公益性用地和工业用地大约各占政府出让土地的30％-40％左右，另外20％-40％为经营性用地。一方面，由于只有经营性用地能给政府带来巨额的土地出让金收入，因此以招拍挂方式出让土地的比例不断增大，某些地方该比例已经达到50％以上；另一方面，政府在集体土地征用和国有土地出让中完全处于垄断地位，从而可以运用价格剪刀差方式，通过极低的征地补偿费将集体土地征收为国有后，再以高出征地补偿费几倍甚至几十倍的出让价格出让土地。通过上述两种途径，地方政府获取了巨额的土地出让收入。据全国人大2004年《土地管理法》执法检查组的报告显示，“1992年至2003年。全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近3年累计达到9100多亿元，扣除成本后的纯收入约占四分之一。这些收入并未纳入本级财政收入，成为一些地方盲目扩大城市建设规模和建设政绩工程、形象工程的主要资金来源。近几年，土地出让收入更是迅猛增加，大约相当于地方财政预算内收入的30％-50％之间，成为名副其实的“第二财政”。
2 以刺激建筑业和房地产业发展增加地方税费收入。目前我国房地产业链条中，从土地使用权出让到房地产开发、转让、保有等环节中，共涉有营业税、城建税、教育费附加、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、印花税、耕地占用税和契税11个税种，且根据分税制制度设计，除了企业所得税和个人所得税由中央和地方分享外，其余税种收入均归地方政府所有。这种制度设计无疑会刺激地方政府的税收冲动。地方政府或通过征收农用地扩大城市规模的方式获得建筑业和房地产业发展带来的税收，或以“经营城市”之名通过旧城拆迁和城中村改造等活动大兴土木，刺激建筑业和房地产业的快速发展以及相关税收的增长。其次，与土地有关的行政性收费主要包括三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、房屋拆迁费、拆抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门的收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门。他们也收取土地丛征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额较大，2003年某县仅土地部门的收费就高达2.1亿元。
目前，房地产和建筑业税费收人大约占地方财政预算内收入的40％，是地方税收中增幅最大的两个行业。2007年前10月，全国房地产税费收入占地方财政收入的比重已达30％-40％。％经济发达地区，这个比例甚至更高，如成都2006年房地产行业税收收入78.6亿元，占地税收入的40％；重庆2007年房地产税费收入400余亿元，占全市财政收入的50.8％；郑州市2007年前三季度房地产和建筑安装行业税收收入40.6亿元，占全市税收收入总量的48.6％。因此，地方政府推动建筑业和房地产业发展以增加相关税收收入，是其“土地财政”的又一重要来源。
3 以土地为抵押获得大量借债,IRA，我国《预算法》明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，因此理论上也就不允许其直接向银行借款。但事实上，许多地方政府绕过《预算法》规定，通过成立“土地储备中心”或借助经济开发区这一平台，以土地为抵押获得银行信贷支持，进行城市基础设施建设或旧城改造。
本来，“土地储备中心”成立的初衷是政府收购破产或效益不高国有企业的划拨土地，盘活城市闲置、低效利用的土地，解决下岗职工的生计和出路，推动企业改制。但随着土地供应招拍挂制度的改革和土地财政在地方财政收入结构中地位的提升，“土地储备”就成为地方政府经营土地、获取最大财政收入的重要载体。首先，地方政府以储备土地为抵押获得银行贷款，这些贷款或用于待售土地的基础设施建设，将“生地”变成“熟地”，以使该地块升值；或用于新征收土地补偿费支出，以增加储备土地；但主要用于城市基础设施建设，据调查，某市城市基础设施投资资金的73％、某县城市基础设施投资资金的64％来自土地融资。而完善的基础设施建设又推动了地价的上涨，从而获得更高的土地出让收入和抵押贷款收入。这样，就形成了土地储备抵押贷款基础设施建设出让土地获取出让金建筑业和房产业税费新征地增加土地储备的敛财循环。
值得注意的是，“土地储备中心”在土地财攻的顺畅运行中扮演了极其重要的角色。首先，地方政府加大了土地收储力度，将征用农民集体土地也纳入储备范围，新征农用地逐渐取代城市存量用地而成为土地储备的主要来源。其次，地方政府将储备土地主要通过招拍挂进行市场化转让，并采取饥渴性土地供应策略，即以略低于市场需求的数量供应土地，造成土地供不应求的假象，助推土地出让价格不断上涨，导致各地“地王”记录不断刷新，从而获取高额的土地出让收入。第三，在本届政府政绩的刺激下，一些地方政府无节制批出土地，5年就用完了10年的指标，造成土地批租总量的失控。第四，由于土地价格的不断上涨，客观上刺激了房产开发商囤积土地，从而哄抬了房价。造成了土地资源的闲置浪费。中国人民银行的金融报告显示，全国土地开发面积占全国土地购置面积比例不断降低，2004年后已下降到50％以下。
二、土地财政的成因
1 现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入。现行财政体制是在1994年分税制的基础上形成的。作为具有明显集权化倾向的分税制改革，直接导致了地方初次分配财力的急剧下降。从财政收入来看，地方财政收入在全部财政收入的比重由1993年的78％迅速下降到1994年的44.3％，此后至今虽有变化，但基本维持在50％以下；地方财政支出比重在分税制改革前后维持在70％左右，且在2000年以来逐步上升，2006年达到75.3％。这样，分税制改革就形成了地方财政几乎30％的巨大收支缺口。虽然分税制只是对中央和省之间财力和支出责任的划分，但其对省以下财政体制的建立却有着巨大的影响。目前在构建省以下财政体制时，上级政府居于主导地位，完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任，所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面。
地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补，但我国财政转移支付均等化功能很弱，使其很难承担这一职责。目前，我国财政转移支付主要包括三大类型。一是维护既得利益的税收返还、体制上解(补助)与结算补助，这部分是1994年分税制改革时确立的财政转移支付的主要形式，其性质是减少改革成本，维护既得利益，完全不具有均等化功能，其占转移支付比重在50％以上；二是一般性转移支付，包括根据因素法计算确立的各地区的标准财政收入和标准财政支出的差额作为分配依据的一般性转移支付，和近几年来新增的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付，具有均等化功能，但其占转移支付比重1999年以前不足10％，1999年后虽然加大了比重，但至目前仍不足25％；三是专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，虽然主要用于中西部地区，但其分配不科学，监督管理不到位，均等化效应难以发挥。
可见，分税制财政体制下，地方政府依靠自有正式财政收入和上级政府的转移支付是难以满足本级政府财政支出的。在这种情况下。地方政府一方面积极寻求包括土地收费在内的非正式财政收入来源，以弥补预算内收入的不足。另一方面，2002年所得税分享改革后，地方政府财政收入增长方式发生了明显变化，因为在目前分税制的制度安排下，主体税种增值税和所得税为共享税种，且中央分享比例较大，消费税收人完全归中央所有，地方政府难以通过发展工业获得增值税和所得税收入来扩大自己的收入，而通过发展包括建筑业在内的第三产业、获取完全属于地方税种的营业税收入就是一件顺理成章的事情。因此，无论是地方政府积极寻求的预算外收入和制度外收入，还是地方政府特别倚重的营业税收入，土地财政都在其中扮演了极为重要的角色。
2 现行土地制度的缺陷。土地财政的顺畅运行必须建立在地方政府具有强大的土地资源配置权。根据现行土地制度，我国实行的是国家所有和集体所有的二元土地所有制，即农村土地集体所有，城市土地国家所有，国家基于社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但是，法律却没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释。这样，在地方政府既享有征地决定权，又享有补偿决定权；既是征地政策的制订者，又是该政策的执行者。还是征地纠纷裁判者的情况下，地方政府实质获得了无限的集体土地征用权，而作为利益对立另一方的集体经济组织和农民则处于完全的弱势地位。
3 土地收益现有分配机制助长了土地财政。这主要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，全部土地出让金收人留归地方。二是土地收益分配中，农民所占份额很低。我国《土地管理法》规定，征地补偿费最高不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。这一补偿显然过低，因为它只考虑了农用地的生产功能，没有考虑农民的保障功能和发展权利。据高珊等人的调查，江苏省土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约分配其中的60％—70％，村一级集体经济组织得25％-30％，农民只得到大约5％-10％。三是代际分配的不公平，土地出让金是若干年土地使用权的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年的土地收益之和。从本届政府和未来届政府来看，则是现届政府提前支取了下一届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”。这种“寅吃卯粮”的收入模式诱发了地方政府的短期行为，在政绩的刺激下，激励地方政府在任期内热衷卖地，从而催生了一批形象工程和政绩工程，造成土地资源的滥用和浪费。
三、土地财政的治理对策
1 土地财政的缺陷。土地财政在一定程度上缓解了地方财政压力，促进了城市建设，但其缺陷是显而易见的。首先，土地财政不具有可持续性。土地财政以不断增加土地供给为前提，而在我国人地资源矛盾十分突出的国情下，不可能无限制增加农用地转用数量，尤其是现任政府透支未来未来政府土地收入的情况下，更加缺乏可持续性。其次，可能引发各类风险。土地财政以金融为媒介，将地方政府、房地产企业和居民个人有机捆绑起来，这样，如果该利益链条某一环节出现阻滞，就会引发各主体风险，对于地方政府来说，城市基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府财政风险，一旦土地出让不顺利或价格不高，偿还贷款能力有限，政府就必须动用其他财政收入还款；对于房地产企业来说，过高的土地出让价格和税费水平必然导致过高的房产价格，一旦房价与收入状况相背离导致房产滞销时，必然出现企业财务风险；对于银行来说，住房贷款期限较长，需求群体的收入无从甄别，从而潜伏着较大违约风险，并且，政府的财政风险和企业财务风险都可能转化为金融风险。第三，影响社会稳定。土地财政的核心是土地价格剪刀差，近年来由于征地拆迁补偿不合理而引发的群众上访无论从数量还是规模上均呈现扩大趋势。而且，住房是人类最基本的需求之一，尤其在我国“土地公有”的制度安排下，决定了住房具有公共产品的特殊属性；另外，住房消费具有巨大的外部性，从社会学角度看，一个居民是否拥有良好或社会所认同的最基本的居住条件，会严重影响其道德水平、社会行为规范，乃至对社会的认同感和归属感。但是，土地财政可能由于政府追求土地收益最大化，地价上涨引起房价上涨，导致房价高企，从而危及社会和谐和国民素质的提高。
2 土地财政的治理。
(1)完善现有财政体制。现行财政体制属财政分权体制，而财政分权有利于地方政府有效提供地方性公共产品、促进地方政府竞争、推进政策实验和制度创新，因而绝大部分国家都实行了这一体制，我国也不例外。自1978年起，我国财政体制就是沿着财政分权的思路不断向纵深推进的。但是，财政分权积极作用的发挥依赖于一定的前提和良好的制度安排。其中重要的一点是必须保证财力与事权匹配，促进各区域公共服务水平均等化，实现各个地区的相对公平。现行财政体制最大的缺陷在于，只侧重于对收入的划分，而缺少对于事权和支出责任的清晰界定，因此在实践中往往造成事权的推诱；而在收入的划分中，地方政府缺乏主体税种，透明、统一和公正的财政转移支付制度也尚未建立，从而造成我国地方政府巨大的财政收支缺口。因此，遏止土地财政，首先就必须使地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权。
财权的核心是税权。目前，我国中央政府拥有全部的税收立法权和税基、税率确定权，地方政府拥有地方固定税种的征管权。从世界范围来看，即使国土疆域、人口数量远比我国少得多的国家也很少采取这种税权划分模式，它不仅不利于财政分权优势的发挥和地方政府努力培植共享税种如增值税、所得税税源的积极性；而且不利于地方财政收支平衡，因为地方政府无权自主选择和确定税率，缺乏对自有收入的边际控制权，从而无法根据本辖区居民偏好和政府事权责任的改变对收入规模做出相应的调整，如果地方支出责任的增长比例超过了税基的增长比例，地方自有收入与支出缺口将日趋扩大；同时还导致了财政横向和纵向的不均衡。因此，应适当扩大地方政府的税权，将当地经济社会活动具有重要影响的税种或税基流动性弱的税种交由地方立法机关立法征收。
当然，有财权不一定有财力，在分税制体制下，财权是指各级政府层层划分税种或共享比例获取的收益权，财力是一级政府可支配财政资金的数量，其大小取决于经济发展水平、税种本身的特征和该税种筹集收入的能力。某些地方由于经济发展水平不高。虽然拥有一些税种的收益权，但税源零散，税基狭窄，可税GDP比重很低，收入很少。因此，在合理划分政府之间财权和事权的基础上，必须建立健全财政转移制度，加大财政转移支付力度，规范财政转移支付行为，使财政转移支付成为财政分权的平衡器。
(2)完善土地增值收益分配机制。地方政府对集体土地的垄断性征用权和出让权，是土地财政形成的根源。只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就不可能轻易放弃以地生财。因此，要改变土地财政的格局，就必须打破政府垄断土地一级市场的格局，真正还权于农民，改变地方政府作为建设用地的“经营角色”，尽快建设城乡统一的土地使用权市场，逐步允许农村集体建设用地直接流转，不再由政府征地后供地，而是由农民直接参与供给。政府可以以税收形式参与其中土地增值分配，如修改土地增值税，按照土地流转收益的一定比例分享收入。当然，在允许农村集体建设用地直接流转困难的情况下，政府就必须在国家、失地农民和在耕农民之间建立合理的土地增值利益分配机制。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求，要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。
(3)规范土地出让金和土地收费的征收、管理和使用。土地财政愈演愈烈，与我国地方财政民主建设滞后有关。按照财政分权理论，重大财政事项必须由议会(人民代表大会)审查决定，人民对财政事项享有广泛的知情权和监督权。但是，土地财政的核心——土地出让金至今仍游离于预算外，无法接受有效监督，其使用、管理和分配具有极大的随意性和非公开性。即使2006年国务院办公厅发文规定对土地出让金实行“收支两条线”管理，但仍然难以摆脱行政机关内部的缺陷。据审计署2007年对北京、天津、上海、南宁等11个市及其所辖县(市、区)2004～2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况的审计通报，土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％。这将无疑刺激土地财政规模的不断扩大。因此，当务之急是规范土地出让金和土地收费的征收、管理和使用，严格执行有关法律法规，并切实加强人大对这批资金的监督力度。
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